Accord de Paris, COP 24 et compliance : Quelle efficacité des accords climatiques internationaux ?

       Le 12 décembre 2015 fut signé, entre 195 pays, l’accord de Paris sur le climat dans le cadre de la COP 21 (ci-après « COP » pour « Conference Of Parties »). Cet accord né 18 ans après le protocole de Kyoto a pour ambition de renouveler les objectifs climatiques et surtout la démarche de mise en conformité. En effet, bien qu’il faille se réjouir que l’ensemble des pays membres de l’ONU aient signé cet accord, ce qui est une première, il n’est pas pour autant évident que ses dispositions seront appliquées. Le 1er juin 2017 a tristement mis en avant ces limites puisque Donald Trump, a annoncé à cette date que les Etats-Unis, responsables de 17,89% des émissions de gaz à effet de serre[1], ne ratifieraient pas cet accord.

       Si en droit international, l’existence d’un accord est essentielle à la production d’effets normatifs, elle ne l’entraine pas automatiquement. C’est pourquoi les accords climatiques doivent s’accompagner de mécanismes de mise en conformité. Pour Christian Huglo, la conformité (ou « compliance ») et la comptabilité sont à la base même de la notion de droit de l’environnement. Il développe l’idée que la conformité est une contrainte obligatoire en droit de l’environnement et que les normes environnementales et climatiques ne peuvent produire d’effets normatifs sans elle[2].

       Il n’existe pas de définition unique et précise de la conformité. On peut toutefois, à l’aide des visions exposées par différents auteurs[3] détacher des critères communs aux mécanismes se prétendant de conformité. Il s’agirait donc d’un ensemble d’outils visant à faire appliquer le droit et que l’on doit retrouver dans toute production normative si l’on veut que celle-ci produise des effets et soit efficace ou du moins utile.

       Mais les accords environnementaux et climatiques sont-ils à ce titre réellement efficaces ? Disposent-ils de mécanismes de conformité leur permettant de produire des effets contraignants sur les parties signataires. Les faits tendent à nous prouver le contraire tant il a été aisé pour les Etats-Unis de se retirer de l’accord et pour d’autres pays comme l’Australie à en refuser l’application[4]. Toutefois il serait malhonnête de faire un procès hâtif à ces traités sans pour autant saisir la complexité des mécanismes les composant.

L’origine internationale des mécanismes de conformité

       Les mécanismes de conformité en droit de l’environnement se sont construits au niveau international. Bien que les droits internes traduisent les intentions en pratique, c’est dans les traités que sont apparus en premier lieu les logiques de transparence et de sanction. De nombreux auteurs se sont intéressés à l’impact des Nations Unies sur la production normative environnementale. C’est en effet l’ONU qui a créé le cadre mondial de négociations et de production normative en matière environnementale. Vingt ans après la Conférence de Stockholm la seconde Conférence des Nations Unies sur l’environnement, conférence de Rio, est organisée en juin 1992. Elle a posé les pierres des deux textes qui ont initié l’usage de la compliance en droit international de l’environnement, la Convention-Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (CCNUCC) de 1992 et le protocole de Kyoto de 1997.

       La convention-cadre sert de feuille de route à la protection internationale de l’environnement et a institué les conférences des parties, « COP », qui se déroulent dans son cadre. Cette convention a recensé et défini de nombreux objectifs, mais surtout a mis en place un cadre de conformité encore en vigueur aujourd’hui. Pour les parties à cette convention, le réchauffement climatique est un phénomène inévitable, c’est pourquoi l’article 2 vise à mesurer ce réchauffement et non pas le renverser. L’objectif de réchauffement maximal déterminé lors de la conférence de Rio est le très connu 2°C.

       Parallèlement à cet objectif à portée générale, la CCNUCC a créé des mécanismes de conformité des droits nationaux à cet objectif. Ces mécanismes sont axés autour de la « mitigation rule » ou « règle de réduction ». Tout d’abord, on retrouve l’idée selon laquelle chaque pays doit contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre selon ses moyens. L’article 4.2.a précise que chaque pays doit adopter des politiques de réductions correspondant aux objectifs qui lui sont fixés.

       Des premiers mécanismes de conformité ont été mis en place dont le plus ambitieux est le soutien financier des pays les plus développés. Cette logique est issue de l’idée selon laquelle, le développement des pays industrialisés s’est fait au détriment de ceux qui ne le sont pas. C’est pourquoi les pays listés à l’annexe 1 de la convention, en plus d’objectifs de réduction ont des obligations de financement des autres pays. Toutefois, cette aide financière s’accompagne d’une surveillance accrue. En effet, les pays bénéficiant d’aides à la réduction d’émissions à effet de serre ont une obligation de transparence vis-à-vis des pays finançant cette aide. Certains de ces pays sont même soumis à des obligations de transfert de technologies dans les conditions prévues par les traités. La première logique de conformité que l’on trouve en droit international de l’environnement est donc une logique de coopération interétatique.

       Toutefois, seul des mécanismes incitatifs étaient mis en place et il n’existait ni obligations ni sanctions aux contrevenants. Pour Alexander Zahar[5], même si la CCNUCC a mis en place des mécanismes de conformité, le texte est dépourvu de logique globale de compliance, ce qui explique pourquoi durant plusieurs années, l’application du texte était décevante. Le protocole de Kyoto a eu vocation à adapter la convention de 1992 aux réalités pratiques et aux obstacles rencontrés.

 

Le protocole de Kyoto (1997), premiers engagements internationaux et premières normes contraignantes

       Le protocole de Kyoto complète la CCNUCC de 1992. En 1996, la cour internationale de justice vient à son tour alerter et souligner l’importance de la protection de l’environnement, à l’occasion d’un avis sur l’utilisation des armes nucléaires[6]. Les parties à la COP 6, conscientes de l’urgence climatique et de l’insuffisance de la convention de 1992, vont rédiger un protocole d’application. Ce protocole a mis en place un comité de conformité composé d’une branche de facilitation et une autre d’exécution.

       Le protocole de Kyoto va reprendre et développer de nombreux mécanismes incitatifs de conformité déjà présents dans la CCNUCC de 1992. Pour Yves Petit[7], la convention-cadre joue le rôle de convention principale, mais sa portée se limite à énoncer des mécanismes sans les mettre en œuvre. La branche de facilitation du comité de conformité cherche à fournir des « avis et outils » aux pays en voie de développement. Cette branche doit permettre l’exécution des conventions environnementales, en premier lieu les dispositions de la CCNUCC enrichies et désormais applicables. C’est le cas des aides financières et du transfert de technologie.

       Mais d’autres éléments sont mis en place. Tout d’abord, l’article 4.7 de la convention sur les sanctions en cas de non-respect des obligations est formalisé. Cet article prévoit que les pays de l’annexe 1 sont soulagés de leurs obligations d’aides financières et technologiques si les pays bénéficiaires ne respectent pas les objectifs définis et renouvelés lors des COP. La branche de facilitation dispose ainsi d’un pouvoir de sanction sur les pays ne respectant pas leurs obligations en supprimant les aides qui leurs sont destinées. Ce mécanisme inspirera directement celui mis en place par la banque mondiale après la crise financière de 2007 pour la reconstruction économique des pays en difficulté.

       Finalement, c’est la branche d’exécution qui se pose en arbitre et garant de l’application du traité par les Etats signataires. Cette branche peut tirer trois « conséquences » pour les Etats réfractaires. Tout d’abord, un système de liste rouge existe permettant de désigner tous les pays n’appliquant pas les conventions issues de la CCNUCC. Cette liste est un outil visant à sanctionner les pays réfractaires par voie de dénonciation et d’attaque à leur réputation. Ensuite, la branche d’exécution peut interdire l’accès d’un pays au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre interétatique. Enfin, la branche d’exécution peut rehausser les objectifs d’un pays de réduction des gaz à effet de serre pour la période suivante d’une valeur égale à 1,3 fois le manque de la période précédente. Ainsi, le comité s’assure qu’une obligation continue à produire des effets dans le temps.

       Les différents mécanismes mis en place par le protocole de Kyoto constituent de vraies innovations en ce qu’elles ont accéléré la production normative en matière de protection de l’environnement. Toutefois, ces mécanismes ont des lacunes car ils ne sont applicables qu’aux pays qui acceptent de jouer le jeu et décident de ratifier les conventions issues des différentes COP. C’est pourquoi, l’accord de Paris se veut être un renouveau en matière de conformité en instaurant des mécanismes plus stricts que les autres grands textes l’ayant précédé.

L’accord de Paris, une occasion manquée laissant la porte ouverte à de nouvelles possibilités

       La CCNUCC, et le protocole de Kyoto, même s’ils ont créé un cadre général dans lequel s’épanouit et se développe le droit international depuis plus de 20 ans, sont majoritairement considérés par la doctrine comme insuffisants. A peine quelques années après la signature du protocole de Kyoto, la déclaration de Johannesburg[8] se veut encore plus alarmiste sur le développement durable à l’aune du le XXIème siècle. L’accord de Paris issu de la COP 21 signé en 2015 se place à la fois dans la continuité de cet objectif de protection de l’environnement mais constitue également un renouveau en matière de droit international.

       Tout d’abord, une planification est imposée à chaque pays. A ce niveau, Bettina Laville[9] estime que l’accord de Paris remplit le rôle qui lui était attribué de renouvellement de la CCNUCC. Un bilan mondial des émissions est prévu à l’article 14 du traité pour 2023, après la remise du 6ème rapport du Groupe International d’Experts sur le Climat (GIEC). Au-delà des objectifs étatiques, les objectifs climatiques globaux sont à redéfinir tous les 5 ans, ce qui créée par extension des phases de programmation pour les Etats à présenter régulièrement.

       L’accord de Paris, réorganise également les obligations déjà prévues par le protocole de Kyoto. C’est le cas concernant la participation financière des pays développés qui n’est plus seulement attribuée aux pays en voie de développement mais organisé également dans un fond commun prévu à l’article 9-1[10]. De plus, alors qu’auparavant les comités d’expert mandatés par l’ONU constituaient la première source d’information dont bénéficiaient les comités de surveillance, désormais, il existence une véritable obligation de rendre compte de la part des Etats. Ces derniers doivent évaluer leurs émissions de gaz à effet de serre et préciser par quels moyens, législatifs comme économiques, leurs obligations de réduction ont été traduites en droit interne.

       Une fois adopté, ce traité a force de droit international et s’impose donc à toutes les parties signataires. C’est parce qu’il est un traité que cet accord a une applicabilité directe devant les hautes juridictions nationales des pays signataires. Pour Bettina Laville, le manque de mécanisme de sanctions internationales est ainsi suppléé dans l’accord de Paris par les mécanismes de sanction judiciaire propres à chaque Etat. On a d’ailleurs vu des individus déposer des contentieux contre leur État pour manque d’ambition aux Pays-Bas, au Pakistan et aux États-Unis. C’est sur ce même fondement que quatre ONG françaises ont décidé d’attaquer l’Etat en justice dans le cadre d’un mouvement appelé « L’affaire du siècle ».

       L’innovation majeure du traité de Paris en matière de conformité reste la création d’un comité de 12 membres élus lors des COP dédié exclusivement à sa mise en œuvre. Le paragraphe 3 de l’article 15[11] décrit les modalités de fonctionnement du comité, mais pas ses pouvoirs. Il faut souligner le fait que les activités du comité restent à redéfinir annuellement par la conférence des parties. Ainsi, cet article 15 est un véritable nid à mécanismes de compliance puisque les réunions annuelles de la conférence des parties peuvent accorder le pouvoir qu’elles souhaitent au comité de mise en œuvre. Le rôle de l’accord est ici réaffirmé en ce qu’il ouvre de nombreuses évolutions du droit international de l’environnement plutôt qu’il ne le fait lui-même. Parce que le comité de mise en œuvre n’est pas limité dans son champ d’action par l’accord de Paris, la porte reste ouverte à toute innovation en matière de mise en conformité dans le droit international de l’environnement.

Quel espoir pour la protection internationale de l’environnement ?

       Alors que la COP 24 était annoncée comme celle dont émergerait le « Rulebook », les règles d’application de l’accord de Paris. Toutefois, après un rapport plus qu’alarmant du GIEC le 8 octobre dernier, le bilan est considéré comme décevant. Même si le cap de 1,5/2°C de réchauffement n’est pas abandonné, certains sujets ont été laissés de côté, notamment le financement des aides aux pays en voie de développement. Les quatre nations pétrolières que sont l’Arabie saoudite, le Koweït, la Russie et les États-Unis se sont opposés à donner un accueil favorable au rapport du GIEC, notamment ses préconisations.

       Pour imposer l’application des conventions aux Etats eux-mêmes, plusieurs solutions ont été envisagées. La première consistait à en laisser la compétence à l’organisation mondiale du commerce (ci-après « OMC »), notamment à travers les dispositions susceptibles d’affecter le commerce entre Etats prévues dans le protocole. Toutefois, c’est par la suite la question de l’application des normes créées par l’OMC qui pose un problème. Une seconde solution aurait été de créer une organisation en charge de l’environnement, comme l’organisation mondiale de la santé. Toutefois, le pouvoir de sanction de cette entité se serait confronté aux même limites que celles auxquelles fait face l’organe de règlement des différends de l’OMC.

       Le prochain espoir en matière d’efficacité des accords internationaux repose sur le secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres, qui a annoncé : « Mes cinq priorités seront ambition, ambition, ambition, ambition et ambition ». Le sommet sur le climat qu’il convoque, à New York, en septembre 2019, est donc particulièrement attendu et permettra peut-être de redonner un sens au droit international de l’environnement. Comme l’a dit Jim Skea, membre du GIEC, lors de la remise du rapport du 8 octobre 2018[12], « Nous avons remis le message aux gouvernements, nous leur avons donné les preuves, à eux de voir. »

Valentin Hecketsweiler, étudiant en Master 2 Droit de l’énergie à l’Université Panthéon Sorbonne

[1] Rapport de la 21ème cession de la conférence des parties

[2] C. HUGLO, La conformité, pierre angulaire du droit de l’environnement?, in La conformité accélérateur ou frein de la croissance?, Actes du Colloque FIDES et Lyon Place Financière et Tertiaire, 2011

[3] B. DU MARAIS, Compliance et conformité, entrée n° 20 du Dictionnaire des Régulations, Lexis Nexis, 2016 ou M-A. FRISON-ROCHE, Compliance : Avant, maintenant, après, Décembre 2017

[4] Le Monde.fr, 21 avril 2018, « En Australie, le premier ministre Malcolm Turnbull sauve son poste en renoncant à ses engagements sur le climat »

[5] A. ZAHAR, International climate change law and State compliance, 2015, Routledge

[6] « Si le droit international existant relatif à la protection et à la sauvegarde de l’environnement n’interdit pas spécifiquement l’emploi d’armes nucléaires, il met en avant d’importantes considérations d’ordre écologique qui doivent être dûment prises en compte dans le cadre de la mise en œuvre des principes et règles du droit applicable dans les conflits armés », point 33 de l’avis du 8 juillet 1996 de la cour internationale de justice sur la licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires

[7] Y. PETIT, Le Protocole de Kyoto : Mise en œuvre et implications, Presses Universitaires de Strasbourg, 2002

[8] « L’environnement mondial demeure fragile. L’appauvrissement de la diversité biologique se poursuit, les ressources halieutiques continuent de diminuer, la désertification progresse dans les terres naguère fertiles, les effets préjudiciables du changement climatique sont déjà évidents, les catastrophes naturelles sont de plus en plus fréquentes et dévastatrices, les pays en développement de plus en plus vulnérables, et la pollution de l’air, de l’eau et du milieu marin empêche des millions d’individus d’accéder à un niveau de vie correct » Déclaration de Johannesburg sur le développement durable, 4 sept. 2002, §13

[9] B. LAVILLE, Contraindre les États et les éléments ?, Revue Mensuelle Lexis Nexis, février 2016

[10] « Les pays développés parties fournissent des ressources financières pour venir en aide aux pays en développement parties aux fins tant de l’atténuation que de l’adaptation dans la continuité de leurs obligations au titre de la Convention. » Article 9-1 de l’accord de Paros

[11] « Le comité exerce ses activités selon les modalités et procédures arrêtées par la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au présent Accord à sa première session et lui rend compte chaque année. » article 15§3

[12] Rapport special du GIEC sur l’impact d’un réchauffement climatique de 1.5 °C, “An IPCC special report on the impacts of global warming of 1.5 °C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty”, Octobre 2018