Les déclarations orales d’un ministre sont-elles susceptibles de qualification d’aide d’État ?

 

Un long feuilleton jurisprudentiel européen s’est achevé il y a un peu plus de deux mois avec une décision de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) rendue le 30 novembre 2016.
     Le 12 juillet 2002 le ministre de l’économie déclare au quotidien les Échos qu’en « investisseur avisé » l’État prendra « en temps utile, les mesures adéquates »[1]pour soutenir France Telecom  qui rencontrait alors de grandes difficultés. En novembre 2002, une note d’information est transmise à la Commission européenne l’informant de la situation de France Telecom et des intentions de l’État français. Un communiqué de presse du ministre de l’économie publié le 4 décembre 2002 confirme alors l’engagement de l’État et met en avant la possibilité d’une « avance d’actionnaire temporaire. ». Il s’agit du plan dit « Ambition 2005 »[2].
     Ce même jour, l’État français notifie à la commission officiellement les mesures prévues par ce plan et notamment l’offre d’avance d’actionnaire.
     Le 22 janvier 2003, Bouygues SA et Bouygues Telecom SA saisissent la Commission d’une plainte. Cette plainte vise « d’une part, l’annonce d’un investissement de l’État français (…) et d’autres parts les déclarations des 12 juillet, 13 septembre et 2 octobre 2002 (ci-après les « déclarations émises depuis le mois de juillet 2002) »[3] En faisant ces déclarations, l’État aurait été à l’origine d’une aide d’Etat incompatible avec le marché intérieur. En effet, ces déclarations auraient nourri la confiance dans l’entreprise et lui aurait donné un avantage sélectif incompatible avec le marché intérieur. Il s’agit d’un déséquilibre concurrentiel tel que décrit par l’article 107 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne.

     En substance, le problème est donc celui des déclarations successives du ministre davantage que le contenu même du plan « Ambition 2005 ». La Commission confirme l’identification de ce problème dans le considérant 186 de sa décision du 3 août 2004 : « ces déclarations et mesures préalables avaient certainement eu un impact sur la perception qu’avaient les marchés et les acteurs économiques de la situation de France Telecom au mois de décembre 2002 »[4]. La Commission estime alors que les simples déclarations du ministre constituent en elles-même des aides d’État de nature à favoriser une entreprise. Pour étudier ces déclarations la Commission s’intéresse alors au critère de « l’investisseur privé en économie de marché ».
     Ce critère consiste à comparer l’action de l’État à celle d’un investisseur privé en économie de marché. Il s’agit ainsi de se demander si un opérateur privé à la recherche d’un retour sur investissement aurait agit de la même façon. Dans le cas présent, il s’agit donc de voir si un opérateur privé aurait pu faire ces même déclarations. Il faut donc que l’action de l’État s’inscrive dans une perspective de retour sur investissement comme pour un investisseur privé en économie de marché.

 

     La question qui se pose est la suivante : « Un investisseur privé placé dans la même situation aurait-il fait ces déclarations qui ont été comprises comme des engagements par les marchés ? »
     Dans un premier temps le Tribunal de l’Union européenne a annulé cette décision de la commission en considérant qu’elle n’avait pas démontré qu’il y avait transfert de ressources d’État. Or, l’affectation des ressources de l’État est une condition essentielle de la caractérisation d’une aide d’État. Dès lors de simples déclarations ne sauraient suffire à caractériser cette affectation du budget[5].
     Un pourvoi est déposé par les sociétés Bouygues en août 2010. Dans un arrêt de 2013, la CJUE renvoi les parties devant le TUE et annule le jugement rendu le 21 mai 2010[6]. Elle rejette l’argument de l’absence d’affectation du budget considérant qu’il était nécessaire « d’identifier une diminution du budget étatique ou un risque économique suffisamment concret de charges grevant ce budget étroitement lié et correspondant à, ou ayant pour contrepartie, un avantage spécifique découlant soit de l’annonce du 4 décembre 2002 soit de l’offre d’avance d’actionnaire, le Tribunal avait commis une erreur de droit en appliquant un critère de nature à exclure d’emblée que ces interventions étatiques puissent en fonction des liens entre elles et de leurs effets, être considérées comme une seule intervention. »[7].
     L’affaire est alors renvoyée devant le Tribunal de l’Union Européenne. Le 2 juillet 2015, le Tribunal rend une décision dans laquelle il estime que la Commission a mal appliqué le critère de l’investisseur privé en économie de marché[8]. La Commission saisit alors la CJUE de nouveau et demande l’annulation de la décision du Tribunal et la confirmation qu’il y a bien aide d’État concernant les déclarations faites entre juillet et décembre 2002.
     La Commission fonde alors son argumentation sur 4 moyens étudiés dans cet ordre par la Cour de justice dans l’arrêt rendu le 30 novembre 2016 :
  • 1er moyen : Défaut de motivation du Tribunal ; ce moyen est rapidement écarté par la Cour qui considère l’arrêt suffisamment motivé.
  • 3ème moyen : Dépassement des limites du contrôle juridictionnel ; l’examen du critère de l’investisseur privé en économie de marché nécessite une analyse à l’égard de laquelle le tribunal ne peut que caractériser une erreur manifeste d’appréciation d’après la Commission. La Cour rejette cet argument considérant qu’il n’y a pas débat « sur l’application même du critère de l’investisseur privé mais sur le moment auquel la Commission devait se placer pour effectuer cette appréciation. »[9]
  • 4ème moyen : Interprétation erronée voire une dénaturation de la décision litigieuse ainsi qu’une dénaturation des faits ; La Cour estime que la Commission ne caractérise pas clairement la dénaturation à laquelle elle fait référence.
  • 2ème moyen : Violation de l’article 107 § 1 du TFUE ; il s’agit du point le plus important dans la mesure où il s’agit de l’examen du problème de fond portant sur la caractérisation des déclarations.
    • La Cour estime ainsi que l’application du critère de l’investisseur privé a correctement été effectuée par le Tribunal en décembre et non en juillet. Une application en juillet aurait conduit à écarter des éléments pertinents révélés entre juillet et décembre.
    • Par ailleurs, elle estime « qu’il ne peut être exclu qu’un investisseur privé aurait adopté, entre le mois de juillet et celui de décembre 2002, un comportement analogue à celui de l’État français. »[10]
    • Ainsi, du fait qu’aucun engagement n’a été pris en juillet 2002 et que l’offre n’est intervenue qu’en décembre 2002, la décision de la commission qualifiant ces déclarations d’aide d’État incompatible est annulée une bonne fois pour toutes.
     Dans ces conditions, de simples déclarations du ministres de l’économie ne sauraient être caractérisées d’aide d’État. Il n’est pas montré qu’un investisseur privé aurait agit autrement. De plus, l’absence d’engagement et l’application du critère de l’investisseur privé révèlent qu’il n’y a pas matière à qualifier d’aide d’État.

 

François Curan

 


 

 

[1] Les Échos, entretien publié le 12 juillet 2002
[2] Communiqué de presse du 4 décembre 2002
[3] CJUE 30 novembre 2016 aff C-486/15 P ; § 23
[4] Décision 2006/621/CE ; considérant 186
[5] TUE 21 mai 2010 France/Commission T-425/04
[6] CJUE 19 mars 2013 C-399/10 P et C-401/10 P
[7] CJUE 30 novembre 2016 aff C-486/15 P ; § 48
[8] TUE 2 juillet 2015 République Français contre Commission aff T-425/04 et T-444/04
[9] CJUE 30 novembre 2016 aff C-486/15 P ; § 90
[10] CJUE 30 novembre 2016 aff C-486/15 P ; § 137

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